Intraunijní investiční arbitráže jsou v rozporu s právem EU
Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) vydal dne 6. března 2018 rozsudek ve věci Achmea proti Slovenské republice (C‑284/16), v němž rozhodl, že rozhodčí doložky obsažené v dohodách o ochraně investic uzavřených mezi členskými státy Evropské unie (tzv. intraunijní BIT) jsou neslučitelné s právem EU.
Pozadí sporů o intraunijní BIT
Problematika tzv. intraunijních dohod o ochraně investic (tj. dohod, které uzavřely členské státy EU mezi sebou) se stala předmětem širokého zájmu po velkém rozšíření EU v roce 2004, v rámci kterého se členy EU stalo mj. osm postkomunistických zemí střední a východní Evropy (k nimž v roce 2007 přibyly Rumunsko a Bulharsko). Tyto státy uzavíraly zejména v 90. letech v rámci přechodu na tržní hospodářství ve snaze přilákat zahraniční kapitál množství dvoustranných dohod o ochraně investic s vyspělými zeměmi, zejména s tehdejšími členskými státy EU. V další vlně pak uzavřely řadu BIT mezi sebou. Poté, co tyto státy vstoupily do EU, získaly uvedené dohody jakožto mezinárodní smlouvy uzavřené mezi členskými státy intraunijní status. Záhy po vstupu nových členských států do EU v roce 2004 nabraly diskuse ohledně intraunijních BIT na intenzitě. V této době se poprvé vynořily otázky, zda jsou tyto dohody nadále vůbec platné, zda nejsou v rozporu s právem EU, a zda je jejich další existence vůbec žádoucí.
Je přitom příznačné, že otázka intraunijních BIT má kromě právní stránky významné přesahy politické. Intraunijní BIT sloužily jako základ mnoha investičních sporů, vedených téměř výlučně proti novým členským státům. V návaznosti na tento vývoj začaly některé z těchto států přehodnocovat výhodnost intraunijní právní ochrany investic. Mezi největší odpůrce těchto dohod dlouhodobě patří i Česká republika a Slovensko, které platnost a použitelnost intraunijních BIT zpochybňovaly v investičních sporech. V posledních letech se objevovaly zprávy o přehodnocování přístupu k intra-unijních BIT například i z Rumunska, Polska, Maďarska. Nejráznější postup zvolila Itálie, která v roce 2013 jednostranně vypověděla všechny své intra-unijní BIT. Naopak, velká část původních členských států si přeje tyto smlouvy, které chrání jejich investory, i nadále zachovat v platnosti. Specifickou pozici zastává Evropská komise, která je dlouhodobým kritikem pokračující existence těchto dohod. Dle názorů prezentovaných Komisí při různých příležitostech jsou tyto dohody inkompatibilní s právem EU a v intraunijních investičních sporech by nadále neměly být aplikovatelné.
Předchozí rozhodnutí arbitrážních tribunálů a cesta k Soudnímu dvoru
Otázkami vztahu intraunijních BIT a práva EU se zabývalo několik arbitrážních nálezů v intraunijních investičních arbitrážích. Za nejdůležitější lze považovat nálezy ve věci Eastern Sugar proti České republice a věci Achmea (dříve Eureko) proti Slovenské republice, shodou okolností oba řešené podle BIT uzavřené mezi ČSFR s Nizozemskem, závazky z níž Česká republika a Slovensko převzaly jakožto nástupnické státy. Česká republika i Slovensko v těchto sporech namítaly, že platnost příslušné BIT byla automaticky ukončena vstupem České republiky, resp. Slovenska do EU, neboť BIT i právo EU pokrývají stejný předmět a jejich současná aplikace je vyloučena. Zároveň argumentovaly, že rozhodčí doložka obsažená v článku 8 BIT mezi ČSFR a Nizozemskem je neaplikovatelná, neboť mechanizmus řešení sporů ve formě investiční arbitráže je v rozporu s právem EU. Ani jeden z tribunálů se s touto argumentací neztotožnil a oba konstatovaly svou pravomoc k věcnému projednání sporu. Oba tribunály mj. dospěly k závěru, že úprava BIT a ustanovení práva EU nejsou vzájemně neslučitelné, nýbrž komplementární.
Slovensko napadlo nálezy vydané arbitrážním tribunálem ve sporu se společností Achmea před německými soudy, které jsou příslušné k rozhodování o zrušení nálezů s ohledem na to, že sídlo tribunálu bylo v tomto případě ve Frankfurtu nad Mohanem. Věc se v rámci řízení o kasačním opravném prostředku dostala až k německému Nejvyššímu spolkovému soudu, který se rozhodl položit SDEU předběžnou otázku ohledně kompatibility rozhodčí doložky obsažené v článku 8 BIT mezi ČSFR a Nizozemskem s právem EU.
Rozhodnutí SDEU
V řízení před SDEU se naplno projevilo, o jak kontroverzní otázku se v případě intraunijních investičních arbitráží jedná. Česká republika, Estonsko, Řecko, Španělsko, Itálie, Kypr, Lotyšsko, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Komise předložily Soudnímu dvoru vyjádření na podporu argumentace Slovenska, kdežto Německo, Francie, Nizozemsko, Rakousko a Finsko tvrdily, že sporná rozhodčí doložka, a obecně obdobné rozhodčí doložky běžně používané v dalších dvojstranných dohodách o ochraně investic platných v současné době mezi členskými státy EU, jsou platné a použitelné. Dne 19. září 2017 vydal ve věci svůj poradní posudek Generální advokát Wathelet, který vyslovil názor, že mechanizmus řešení sporů mezi investorem a státem podle intraunijních BIT není v rozporu s právem EU. Ačkoli Soudní dvůr zpravidla následuje stanovisko Generálního advokáta, velký senát Soudu v tomto případě Soudu rozhodl opačně.
Ve svém rozsudku SDEU konstatuje, že uzavřením BIT Slovensko a Nizozemsko založily mechanismus řešení sporů, který není způsobilý zaručit, že ve sporech mezi investorem a státem bude zachována plný účinek unijního práva. Soud poukázal na to, že arbitrážní tribunál může být v rámci řešení sporu povolán k výkladu a aplikaci norem práva EU, které představuje jednak součást vnitrostátního právního řádu členských států, a zároveň pramen mezinárodního práva platného mezi smluvními stranami BIT. Na druhé straně arbitrážní tribunál není součástí soudního systému EU, proto na rozdíl od soudů členských států nemůže Soudnímu dvoru klást předběžné otázky ohledně interpretace norem unijního práva. Soud rovněž poukázal na to, že možnosti přezkumu vydaných arbitrážních nálezů soudy členských států (například s ohledem na jejich soulad s právem EU) jsou jen velmi omezené. Vzhledem k těmto charakteristikám mechanizmus řešení sporů formou investiční arbitráže dle BIT, který vyjímá určitou kategorii sporů z jurisdikce soudů členských států, může podle SDEU kromě zásady vzájemné důvěry mezi členskými státy zpochybnit i zachování specifického charakteru práva EU jakožto autonomního právního systému, a proto je neslučitelný se zásadou loajální spolupráce členských států a orgánů Unie.
Je rovněž důležité zmínit, že SDEU výslovně odlišil investiční arbitráž, u níž je příslušnost arbitrážních tribunálů k řešení sporů mezi investorem a státem založena mezinárodní smlouvou, od obchodní arbitráže neboli klasického rozhodčího řízení, které se zakládá na dohodě stran sporu o způsobu jeho řešení. K zajištění efektivní aplikace práva EU v klasickém rozhodčím řízení se SDEU vyjádřil v řadě jiných rozhodnutí, aniž by zpochybnil přípustnost rozhodčího řízení jako takového.
Budoucnost investičních arbitráží v EU
Rozsudek SDEU ve věci Achmea proti Slovensku zcela určitě vyvolá velké kontroverze. Nelze ovšem říct, že by jeho závěry byly zcela překvapivé, neboť zapadají jeho předchozí judikatury, v níž Soudní dvůr bedlivě střeží autonomii a integritu práva EU (v jeho vlastním pojetí) před skutečným či domnělým ohrožením ve formě jakýchkoli konkurenčních soudních či kvazisoudních mechanizmů, které stojí částečně nebo zcela mimo rámec soudního systému EU. Velkou vlnu kritiky vyvolal zejména Posudek 2/13 z roku 2014, v němž SDEU odmítl plánované přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o lidských právech, které by znamenalo podřízení Unie jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva ve věcech porušení Úmluvy. Lze říct, že soud tímto způsobem v určitém smyslu prosazuje rozsáhlou autonomii práva EU nejen ve vztahu k vnitrostátní právu členských států, ale i vůči právu mezinárodnímu.
Je jisté, že rozhodnutí soudu bude mít zcela zásadní dopad na možnost investorů vést investiční arbitráže proti členským státům na základě intraunijních BIT. Ačkoli tyto dohody zůstávají nadále v platnosti, přičemž tribunály nejsou formálně rozhodnutím SDEU vázány, jen stěží jej mohou ignorovat. I v dosavadních intraunijních sporech tribunály zpravidla uznávaly, že jsou povinny přihlédnout i k právu EU, jehož závazný výklad podává právě SDEU. Je rovněž otázkou, jaký bude mít inkompatibilita rozhodčích doložek vliv na již vydané nálezy a jejich vykonatelnost (v tomto případě zda bude důvodem pro zrušení nálezů vydaných tribunálem ve sporu Achmea proti Slovensku německými soudy). Podle většiny vnitrostátních právních řádů členských států totiž důvodem pro zrušení rozhodčího nálezu nebo odmítnutí jeho výkonu není jakýkoli rozpor s právním řádem, nýbrž pouze takový, který dosahuje intenzity rozporu s veřejným pořádkem fóra. Obzvlášť v tomto konkrétním případě se naplno ukazuje alarmující nevyváženost řešení spočívající ve zrušení již vydaného nálezu či odmítnutí jeho výkonu v situaci, kdy hostitelský členský stát, který porušil práva investora, v zásadě hodlá na úkor soukromé osoby těžit z inkompatibility vlastního mezinárodního závazku s právem EU, tedy z protiprávního stavu, který sám vyvolal. Další komplikace z hlediska vynutitelnosti rozsudku SDEU spočívají v tom, že podle většiny BIT se investor může rozhodnout o vedení arbitráže podle Úmluva o řešení sporů z investic mezi státy a občany druhých států (tzv. Washingtonská úmluva nebo Úmluva ICSID), která zásadně vylučuje jakýkoli přezkum vydaných nálezů se strany orgánů smluvních států, jakož i v tom že jak investiční arbitráž, tak i výkon nálezu, mohou být lokalizovány zcela mimo území EU a tedy mimo dosah soudů členských států. Lze předpokládat, že rozsudek ve věci Achmea proti Slovensku vyvolá koordinovanou akci ze strany členských států a EU, která bude v nejspíš spočívat ve formálním ukončení existujících intraunijních BIT.
Další otázkou zůstává, zda a případně jak se rozhodnutí SDEU dotkne BIT uzavřených mezi členskými státy a třetími zeměmi. Při čtení rozsudku tudíž jen obtížně hledáme náznaky, že by jeho závěry měly být omezeny na čistě intraunijní situace. Nicméně zde je situace odlišná minimálně v tom, že smluvní stranou tzv. extraunijních BIT je třetí země, která není jakkoli vázána právem EU ani doktrínami vytvořenými SDEU. Tribunály ve sporech podle extraunijních BIT tedy zatím nejspíš nebudou mít žádný důvod zabývat se kompatibilitou mechanizmu řešení sporů s právem EU. To samé platí pro spory podle nových investičních dohod, které po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost uzavírá Evropská unie.
Další zdroje
Plný text rozhodnutí SDEU je dostupný zde
Podrobný rozbor problematiky vztahu mezinárodních dohod o ochraně investic a práva EU lze nalézt v následujících publikacích:
FECÁK, Tomáš. International Investment Agreements and EU Law. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 600 s., 2016 https://lrus.wolterskluwer.com/store/product/international-investment-agreements-and-eu-law/
FECÁK, Tomáš. Mezinárodní dohody o ochraně investic a právo Evropské unie. Praha: Wolters Kluwer ČR, 548 s., 2015
Tomáš Fecák